已经签了的招商协议，怎么分类、怎么处置

第 1 期讲的是新协议怎么写。

接着讲讲手里已经签了的那一批怎么办？

改，不敢改——怕违约、怕被诉、怕落个“新官不理旧账”。不改，又怕违规、怕被审计点名、怕哪天成了负面典型。

这篇就回答三个问题：哪些要停、哪些必须付、程序怎么走。

先说一句来由。2024 年 8 月，《公平竞争审查条例》施行，把公平竞争审查从政策文件上升为行政法规——没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，也不得给予选择性、差异化的财政奖励或者补贴。新协议的违规优惠空间被进一步压缩，存量协议怎么分类、怎么处置，也就成了眼下最现实、也最棘手的事。

一、先立一条总原则：政府承诺不能往回

这是整个存量处置的地基，先把依据摆出来。

依据是《优化营商环境条例》第三十一条（国务院令第 722 号，2019 年 10 月国务院常务会议通过，2020 年 1 月 1 日施行）：

地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

注意这个时间：2020 年 1 月 1 日就施行了。2025 年的《民营经济促进法》第七十条，又把“履行政策承诺、不得以换届等为由违约毁约”这一层重申了一遍、抬到法律层面——“政府承诺不能往回”不是这两年才有的新要求，已经立了六年多。

这条规则可以拆成三层意思：

▪ 要履约——依法作出的政策承诺、依法订立的合同，政府得认。

▪ 不能拿“换届”“机构调整”“人换了”当理由——这几个是明文列举的禁止事由。

▪ 真要改，得走法定权限和程序，还要补偿损失——注意这个结构：不是不许改，是不许“白改”。

这条规则不是纸面上的。2026 年 7 月，司法部发布了一批“推进诚信政府建设 维护企业信赖利益”行政复议典型案例，其中就有认定行政机关拖延履行招商引资奖励政策、责令履行的情形。这个案例，第三节“该付未付”那一段还要用到。

但这条规则有个前提：它保护的是“依法作出”的承诺。第三十一条、第七十条的原文里都写着“依法”二字——越权作出的承诺（比如擅自减免税、违规返还），不在它的保护范围内。存量协议里恰恰有一批属于这种情形，所以第二节先要解决“定性”。

第 1 期讲过，这条线是三层：2015 年的政策、2020 年的行政法规、2025 年的法律。上面这条规则，在后两层都立住了。而它最下面那一层——2015 年那句“已签合同中的优惠政策继续有效”——恰恰是存量处置的入口，第二节就从那儿说起。

二、“继续有效”有一道限定

第 1 期讲过一句话：政府有没有权承诺减免税？没有——擅自作出的减免决定无效。但那句话有个口子——它针对的是行政机关单方作出的决定，写进协议的条款，还要多过一道效力判断。

存量处置的判断，全从这里开始。

政策层面，国发〔2015〕25号第三条留了一句“护身符”：

各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。

但司法上对这句话的适用范围是有分歧的（第 1 期第五节列过那张规则对照表，这里只取结论）：

▪ 一类裁判认为，只要企业支付了实质性对价——真金白银投了、建了、运营了——税收优惠条款有效，政府应当继续履行（参见（2017）最高法行申7679号）；

▪ 另一类裁判对 25 号文第三条作限缩解释：“可继续履行”的优惠，仅限符合法律法规的；明显违反法律、行政法规强制性规定的减免、返还或变相减免返还，不予支持（参见（2018）皖行终674号）。要说明的是，该案是按当时《合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”的路径否定先征后返条款的；本文对行政协议效力的判断，仍以《行政诉讼法》第七十五条“重大且明显违法”为首要标准，民事合同无效事由仅作补充——两者别混用。

▪ 还有一类裁判更直接：与纳税额直接挂钩的财政奖励，因变相先征后返、超出政府法定权限，被认定不合法，不予支持继续履行（参见（2020）最高法行申9021号）。

所以“已经签了的就没事”这个想法是错的。签了不等于稳，还得看条款本身站不站得住。

定性的尺子就是第 1 期那张：给谁（是不是特定经营者）、给什么（是不是税收本身或要素优惠、金额是否与纳税额挂钩）、在不在财政补贴负面清单上。三道都过的，定性为合规；卡住的，定性为违规。不过“违规”还要再往下分一层：多数只是违规但有效，少数达到“重大且明显违法”程度、依法认定无效。这三分类——合规／违规但有效／依法认定无效——第三节和自查表都要用到，先在这里立住。

三、按兑现状态，分三段处置

两个维度要合起来用。第二节的定性回答的是：这份协议往后还能不能按原样执行；这一节的兑现状态回答的是：已经发生的部分怎么算。两把尺子都量过，才是完整判断。

第 1 期结尾预告时说，要分“已兑现的、在履行的、未兑现的”来讲。真到操作层面，“在履行”这一段必须再拆一次——拆成“付款条件已经成就的”和“条件还没成就的”。这两样的处置方向正好相反：前者是欠账，必须付；后者才是可以重新判断的。

所以下面按三段说。这三段是本篇的核心，也是实务中最容易混的地方：

第一段：已经兑现的——不溯及既往

《立法法》第一百零四条确立了法不溯及既往的原则：

法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

国发〔2015〕25号第三条说得更直接：“对已兑现的部分，不溯及既往。”

已经按老政策付出去的，按当时的规则处理，不因为后来出了新规就回头算账。

但这一段有两个提醒：

一是“骗取取得的”另有通道。如果企业是通过弄虚作假、虚假材料拿到的补贴，那不在“信赖利益”保护的范围内——这不是政策变更的问题，是骗取资金的问题。

二是“已兑现”要有据可查。哪一年、哪一笔、依据哪份文件、走了什么程序，账要能翻出来。这既是保护企业，也是保护签字的人。

第二段：该付未付的——必须付

这是整篇里最要紧的一段。

什么叫“该付未付”（地方文件里也常写作“应兑未兑”）？协议签了、企业也按约定把该做的做了（投资到位、项目建成、指标达成），但政府那边因为政策变了、资金没排上、或者干脆就是拖着，钱一直没出去。

这种情形，不是“要不要继续给”的问题，是“欠账该不该还”的问题。第一节立的那条规则，落到这里就是一句话：该付的要付。当然，前提是双向的——企业得先把对等义务履行了（该投的投到位、该建的建起来、该达的指标达了）；企业自己没做到、或根本没兑现投资承诺的，“该付未付”就不成立。

而且这一条现在有法律明文兜底。《民营经济促进法》第七十三条规定：国家机关、事业单位、国有企业违反法律、行政法规规定或者合同约定，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款，地方各级人民政府及其有关部门不履行向民营经济组织依法作出的政策承诺、依法订立的合同的，由有权机关予以纠正，造成损失的，依法予以赔偿；造成不良后果或者影响的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。也就是说，“欠账必须还”不只是政策倡导和个案裁判的口径，已经写进了法律的责任条款——拖欠账款、不履约，一并纳入。

司法部 2026 年 7 月那批典型案例里，其中一件，行政复议机关认定行政机关存在拖延履行招商引资奖励政策的情形，责令其履行，并依据奖励政策直接计算出了应当兑付的奖励金额。该案的细节值得记住：奖励办法设了有效期（至 2024 年 3 月），企业早在 2021 年就已促成项目落地、并在有效期内提交了兑付申请；行政机关先后以“材料不全”“奖励暂停执行”为由拖延，复议机关认定其请求属于奖励办法的有效期内，该机关仍属无故拖延——条件成就、申请在有效期内提出，这笔账就落定了，行政机关“拖一拖”“停一停”，都勾销不掉。

“拖延履行”四个字值得琢磨。它不是“没给”，是“该给拖着不给”——这恰恰是存量处置里最容易出现的情形：政策变了，就先把老账挂起来，等企业来催再说。典型案例的口径是：该兑付的，要及时兑付。

在履行中但条件尚未成就的，则另说。比如协议约定了五年期的奖补，企业才干到第二年、后续的付款条件还没达成——这部分属于“往后还要不要付”，进入第三段。

这个区分点很重要：已经成就的付款条件 = 欠账，必须付；尚未成就的条件 = 未来义务，按新规则重新判断。实务里最容易出错的就是把这两样混在一起，一刀切停。

这里还要把“违规”和“欠账”两件事分开——但得先把“违规”和“无效”分开。一个条款“违规”（不符合公平竞争审查、负面清单的要求），不等于“无效”。无效要更重：得达到依法认定无效的程度。行政协议的效力判断，首先适用《行政诉讼法》第七十五条的“重大且明显违法”标准（《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条；民事合同无效事由仅作补充），典型如行政机关本无相应职权、擅自承诺减免税或先征后返。一旦无效，自始就不产生履行义务，根本不存在“欠账”。

那么“违规但有效”的，账要不要还、什么时候还？本节说的“仍要还”，针对的是违规但有效（尚未达到“重大且明显违法”程度、约定本身仍有可执行基础）的那部分——已经通过合同或文件约定、且条件已经成就，不是“一笔勾销”，仍然要还。但兑付节奏要分两档：合规的，及时兑付；违规但有效的，仍要还，只是可以顺延到过渡期结束之后再兑付（下一段会讲到）。一句话：违规，不等于可以“不认账”；但无效的，本来就没有账。真正适用“及时停止”的，是那些没签书面合同、也没有文件规定的违规补贴——因为它本来就没有可执行的约定基础。

第三段：往后还要付的——可设过渡期，到期停止

这才是“存量处置”真正有裁量空间的地方，也是各地正在做的事情。

分类处置，国家文件定方向、省级文件定操作。2026 年 4 月，国办印发《关于建立地方财政补贴负面清单管理机制的通知》（国办发〔2026〕12号），明确对存量违规补贴“分类规范”；落到操作，省级转发文件（如贵州省财政厅等部门《关于转发〈地方财政补贴负面清单（2026 年版）〉的通知》，黔财综〔2026〕14号）把它归成三条：

▪ 未出台文件规定、未签订书面合同的违规补贴——及时停止执行；

▪ 已通过合同或文件等形式约定或规定的违规补贴——可设置合理过渡期，到期后停止执行；

▪ 过渡期到期前，按既有约定该付未付的补贴——于过渡期到期后继续兑付。

最后那半句要划重点。它把两件事分开了：过渡期管的是“往后还按不按原约定执行”，不管“已经欠下的”。就算过渡期结束了，过渡期内按老约定已经产生的、该给还没给的那部分，到期后仍然要付。

已有地方在实操，做法可以借鉴。比如贵州仁怀市，把现行财政补贴政策逐条过筛、按是否落入负面清单分类；落入清单的，按所依附文件的原执行期限分别设置过渡期——不是统一给一个日子。这比“一刀切给两年”要稳：既尊重了原文件的约定，也自然形成了退出节奏。（机制示例，非全国统一标准。）

四、程序怎么走

要动手了。操作的第一步是摸家底——不先弄清手上有多少份协议、每份什么约定，前面讲的定性、分段都无从下手。地方方案里有几个做法可以直接照着走。

一是建台账。全面摸排梳理存量项目协议，建立专项工作台账——不摸清家底，谈不上分类。前面提到的政策过筛，就是台账的产物——只不过它清点的是财政补贴政策条款，而处置协议要把合同条款同样一条条摆上台面。

实务里最容易漏的是那些“没进文件”的承诺。政策文件好找——挂在网上、有文号；真正难找的是会议纪要、专题会定的“一事一议”、领导批示，还有几轮谈判后口头答应的条件。这些不在文件目录里，往往要问到具体经办人才翻得出来。摸家底这一步的成色，差就差在这里。还要提醒一句：这类没有书面依据的承诺，本身效力就弱——找不到是一回事；即便找到了，它能不能作为“依法作出的政策承诺”或“合同”受保护，本身就有争议，政府未必认、法院也未必支持。所以清点它，既是为了处置，也是为了评估风险。

二是出方案。对照《地方财政补贴负面清单（2026 年版）》（财综〔2026〕16号），制定存量项目协议财政奖补条款分类处置方案，逐条给出处置意见。有的地方（如重庆大足区）专门出台《关于规范招商引资行为妥善处理存量项目政策兑现的工作指引》，对 2016 年至 2024 年期间签订的项目合同开展全面履约清理、建立问题台账、限期整改，坚持市场化、法治化导向、审慎稳妥推进政策兑现（机制示例，非全国统一标准）。方案落定前，还有一步不能省：和企业谈。处置意见涉及企业既得权益的，宜事先书面告知、听取意见，能协商的尽量协商——单方变更最容易直接引爆复议或诉讼，这也是各地方案里反复出现的“平等协商”。

三是走联合审查。这一步最值得记，因为它规定了“谁来看”。仁怀市方案等地方落实文件，把存量补贴处置拆成几道审查，通常包括：

这四道有个顺序上的讲究：第一道——“有没有法律、行政法规依据”——要放最前面。有的地方（如重庆大足区）就是这么做：以区政府名义签订的合同，由司法行政部门开展合法性审查，其他合同实施备案审查。

东部省份也在把联合审查固化下来。江苏《江苏省优化营商环境行动方案（2026版）》（苏政办发〔2026〕24号）就提出，严格落实重大政策措施公平竞争审查会同审查机制、常态化开展在线监测——审查从一次性的把关，变成了常态化的机制。

这个动作看着朴素：它把住了入口。后面的公平竞争审查、财政承受能力评估，都在一份已经过了“有没有法律依据”这道筛子的文件上做判断——不容易在根本问题上反复兜圈子。（具体由谁审、按什么顺序审，仍以本地区有效文件的规定和权限配置为准。）

四是留痕。分类标准、处置意见、审查结论、报批文件，都要成文归档。存量处置将来多半要面对审计或者督查，“为什么这么处置”要答得出来。

五是同步改合同示范文本。一边处置存量，一边把新合同的模板改掉——不然旧账没清完，新账又来了。

这件事有时间压力。据省级转发文件，地方自行实施的违规补贴，自 2026 年 4 月 7 日起依法依规稳妥处置后停止执行；据已公开的地方方案，各地给存量设的过渡期多在 2026 年下半年到 2027 年底之间到期。越往后，可选的处置方式越少。

五、规则、资金与制度端：江浙沪在怎么做

前面几节看的是操作层——政策怎么逐条过筛、合同怎么清理，多是县区一级的做法。再往上一层，东部省份更多是在规则与制度上动手。把浙江、江苏、上海并排看，能看清三件事：规则在哪一级立、资金从哪一头管、制度往哪一层建。

浙江动在“规则”上。据浙江省发改委对省政协第116号提案的答复（2026 年 6 月），浙江以省政府办公厅名义印发规范招商引资文件、出台“违规招商引资防范事项清单”，提醒各地别“触雷越界”——这两份文件目前均未见公开文本；还建立招商引资政策和重大项目的提级报备机制——过去市、县自己拍板就能签的政策，现在要往上报备。更早一步的是审查：浙江的《浙江省公平竞争审查办法》，是全国第一部公平竞争审查的省级政府规章；2023 年以来，全省清理妨碍统一市场和公平竞争的政策措施近 10 万件，修改废止 1949 件。落到具体项目上，绍兴市上虞区 2025 年 10 月专门发文，废止了 2020 年的《关于招商引资（工业项目）地价差异化的指导意见》——一纸文件，把“看项目给地价”的老做法退了场。

江苏动在“资金”上。省财政厅 2025 年 12 月出台《进一步优化省级财政涉企资金管理的若干措施》，13 条举措，核心是全面推行涉企资金零基预算——不再“基数不变、逐年递增”，而是按实际需求重新排；同时给资金查重定了“硬标准”，同一企业、同一核心技术、甚至同一张发票，都不能重复享受支持。南通则直接叫停了一份文件：2025 年 9 月印发的《关于加快推动科技创新和产业创新融合发展若干政策措施》（通政规〔2025〕8 号），因部分条款不符合规范财政补贴等要求，已于 2026 年 5 月停止执行。钱怎么给、给过没有、还能不能再给，从预算和查重两个环节被管住了。

上海动在“制度”上。2024 年修改《上海市优化营商环境条例》时，专门加了一条（新增第七十二条第二款，2024 年 11 月 1 日施行）：各级政府要建立政策措施的定期评估清理机制，对与企业经营密切相关的政策每年至少开展一次评估，并公布清理结果。2026 年初的营商环境行动方案，又强调加强公平竞争审查的刚性约束。上海的做法更偏制度——它把“定期体检、该废就废”直接写进了地方性法规，让清理变成常态。

把三个东部样本并排，主线就清楚了：浙江立规则、江苏管资金、上海建制度。切口不同，指向的却是同一件事——把过去“给出去就没法回头”的优惠，重新纳入可审查、可追溯、可退出的轨道。前文提到的仁怀、大足，则是操作层（政策过筛、合同清理）的补充示例，可一并参照。

最后提醒一句。这些地方的做法是机制示例，不是全国统一标准——各地负面清单的口径、过渡期的安排、审查的流程并不一致。看别人怎么做，是为了照着自己的规则体系搭架子，不是照抄某地的某份文件。

六、三个容易踩的坑

坑一：用“补签日期”“变更主体”来延续优惠。有的地方把新的扶持协议倒签回存量期间，或者换个主体再签一遍。这属于变相违规，通常是各地重点排查、重点整改，乃至追责的情形。

坑二：一刀切停。政策一变，所有老协议全部停摆。前面说了，该付未付的是欠账，停付就是违约——既会引来诉讼，也会落一个不守诚信的评价。处置要讲“分类”，分类的意义就在这里。

坑三：只清理了政策文件，忘了协议里的条款。政策文件是公开的、挂在网上的，好清；协议是散在各部门手里的，容易漏。文件废止了，协议里的条款还在——它照样是企业手里的凭证。所以清政策文件之外，还得把合同条款一条条改过来，就是这个道理。

七、一张自查表

拿一份已经签了的协议，按下面顺序过一遍：

一句话概括这张表的逻辑：先弄清有没有约定、再定性，两者合起来决定往后怎么办；然后按兑现状态分三段；最后补程序。

存量处置看着头绪多，真正要分清的其实就一件事：哪些是欠账，哪些是未来义务。欠账必须还，未来义务可以重新商量。这两样分开，剩下的都是程序。

附：法律依据与参考案例（截至 2026 年 10 月 7 日）

法律

▪ 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条（确认行政行为无效：重大且明显违法）

▪ 《中华人民共和国立法法》（2023 年修正）第一百零四条（法不溯及既往）

▪ 《中华人民共和国民营经济促进法》（2025 年 5 月 20 日施行）第七十条、第七十三条

行政法规

▪ 《优化营商环境条例》（国务院令第 722 号，2020 年 1 月 1 日施行）第三十一条

▪ 《公平竞争审查条例》（国务院令第 783 号，2024 年 8 月 1 日施行）第十条

部门规章

▪ 《公平竞争审查条例实施办法》（市场监管总局令第 99 号，2025 年 4 月 20 日施行）第十八条、第十九条、第二十条

国务院及其部门文件

▪ 国发〔2015〕25号（第三条：已签订合同中的优惠政策继续有效、已兑现部分不溯及既往）

▪ 国办发〔2026〕12号、财综〔2026〕16号（地方财政补贴负面清单管理机制）

司法文件 / 案例

▪ 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十二条（行政协议无效：重大且明显违法）

▪ 最高人民法院参考案例 2024-12-3-018-005（原再审案号（2017）最高法行申7679号）

▪ （2018）皖行终674号（对国发〔2015〕25号第三条作限缩解释）

▪ 最高人民法院（2020）最高法行申9021号（与纳税额直接挂钩的财政奖励不合法、不予支持继续履行）

▪ 司法部“推进诚信政府建设 维护企业信赖利益”行政复议典型案例（2026 年 7 月 28 日发布，共 6 件；案例六为某公司不服福建省某高新区管委会不履行奖励兑付职责案，涉拖延履行招商引资奖励兑付；该案奖励办法有效期至 2024 年 3 月，企业在有效期内促成项目并提交兑付申请，复议机关认定请求在有效期内、责令兑付 203 万余元及利息）

地方实践样本（江浙沪为主）

▪ 浙江省（据浙江省发改委对省政协第116号提案的答复，2026 年 6 月）：以省政府办公厅名义印发规范招商引资文件、出台“违规招商引资防范事项清单”、建立招商引资政策和重大项目提级报备机制（相关文件未见公开文本）；《浙江省公平竞争审查办法》为全国首部公平竞争审查省级政府规章；2023 年以来全省清理妨碍统一市场和公平竞争的政策措施近 10 万件、修改废止 1949 件；绍兴市上虞区 2025 年 10 月废止《关于招商引资（工业项目）地价差异化的指导意见》（虞政办发〔2020〕35号）

▪ 江苏省：省财政厅《进一步优化省级财政涉企资金管理的若干措施》（2025 年 12 月印发，13 条，全面推行涉企资金零基预算、明确资金查重标准）；《江苏省优化营商环境行动方案（2026版）》（苏政办发〔2026〕24号，2026 年 5 月 14 日印发，严格落实重大政策措施公平竞争审查会同审查机制、常态化开展在线监测）；南通市 2026 年 5 月停止执行《关于加快推动科技创新和产业创新融合发展若干政策措施》（通政规〔2025〕8 号，2025 年 9 月印发）

▪ 上海市：2024 年修改《上海市优化营商环境条例》（新增第七十二条第二款，2024 年 11 月 1 日施行），建立政策措施定期评估清理机制（对与企业经营密切相关的政策每年至少开展一次评估并公布清理结果）；《上海市加快打造国际一流营商环境行动方案（2026年）》（沪府办发〔2026〕1号）强化公平竞争审查刚性约束

其他地区机制示例（非全国统一标准）

▪ 贵州省财政厅等部门：《关于转发〈地方财政补贴负面清单（2026 年版）〉的通知》（黔财综〔2026〕14号；正文第三节所列三条操作口径即出自本文件）

▪ 贵州仁怀市：《仁怀市地方财政补贴清理处置工作方案》（2026 年 6 月 9 日印发）

▪ 重庆大足区：《关于规范招商引资行为妥善处理存量项目政策兑现的工作指引》；对 2016 年至 2024 年期间签订的项目合同开展全面履约清理、建立问题台账并限期整改；以区政府名义签订的合同由司法行政部门合法性审查、其他合同备案审查（见该区 2025 年法治政府建设情况报告）

政策时效性强，以上规则的效力状态以核验日为准；引用前请复核最新文本。